Mange ønsket god stedstilpasning. Flertallet av politikerne i Arendal ønsket stedsfremmede blokker og fikk viljen.
Vi mottok i dag følgende vedtak i forbindelse med vår klage rundt en stedsfremmed utforming av nytt boligprosjekt i Arendal, omkranset av viktige kulturmiljøkvaliteter.
Arendal kommune - Statsforvalterens behandling av klage over kommunens vedtak om detaljreguleringsplan for Tangen Allé 36-39
Vi viser til kommunens oversendelse av saken 27.06.2023 og 12.03.2024.
Statsforvalteren opprettholder kommunens vedtak. Klagene tas ikke til følge.
Sakens bakgrunn:
JB Ugland har fremmet forslag til detaljreguleringsplan for Tangen Allé 36-39, Hisøy. Oppstart av reguleringsarbeid ble meldt 07.12.2020. Forslaget legger opp til å transformere dagens industriområde (bygning og asfalterte flater) til et boligområde med tilhørende friområder, badeplass og småbåthavn. Konkret går planen ut på at eksisterende industribygg skal rives, og at nye leilighetsbygg for 180-250 boenheter, med tilhørende grå og blågrønn infrastruktur, etableres i området.
Planforslaget ble lagt ut til offentlig ettersyn i perioden 17.12.2021 til 11.02.2022 etter beslutning av planutvalget 08.12.2021.
Det fremkom en rekke merknader til planforslaget både fra sektormyndigheter, velforeninger, enkeltpersoner, Fortidsminneforeningen og Naturvernforbundet. Det ble fremmet innsigelse til planforslaget fra Statsforvalteren på grunnlag av at planen la opp til plassering av rekkehusbebyggelse nær Tangen allé. Planforslaget ble etter dette endret og innsigelsen frafalt. Det ble også gjort en del endringer som følge av merknader i høringsrunden.
Kommunestyret behandlet planforslaget 30.03.2023. Planforslaget ble vedtatt med 33 mot 4 stemmer.
Vedtaket er påklaget av Naturvernforbundet i brev av 04.05.2023 og av Fortidsminneforeningen i epost av 03.05.2023.
Bystyret tok ikke klagen fra Naturvernforbundet til følge i møte 22.06.2023. Denne delen av saken er oversendt Statsforvalteren 27.06.2023.
Klagen fra Fortidsminneforeningen ble avvist av kommuneplanutvalget 24.05.2023, da kommunen mente at Fortidsminneforeningen ikke hadde rettslig klageinteresse i saken. Dette vedtaket ble påklaget av Fortidsminneforeningen 11.06.2023. Kommuneplanutvalget opprettholdt avvisningsvedtaket 21.06.2023.
Statsforvalteren kom i vedtak av 05.12.2023 til at Fortidsminneforeningen hadde klagerett i saken og opphevet avvisningsvedtaket. Kommunen v/ kommunestyret har realitetsbehandlet klagen 25.01.2024. Klagen ble ikke tatt til følge. Denne delen av saken er oversendt Statsforvalteren 12.03.2024.
Statsforvalteren forutsetter at partene er kjent med sakens dokumenter og gir derfor ikke ytterligere saksreferat.
Klagen behandles i medhold av plan- og bygningsloven (pbl.) av 2008 § 12-12 tredje ledd, jf. § 1-9, samt delegasjon av avgjørelsesmyndighet fra Miljøverndepartementet, jf. rundskriv T-2/09. Statsforvalteren kan prøve alle sider av saken, og herunder ta hensyn til nye omstendigheter, jf. forvaltningsloven (fvl.) § 34 andre ledd.
Statsforvalterens vurdering:
Vi legger, på bakgrunn av opplysningene i saken, til grunn at klagerne har klagerett, jf. fvl. §§ 28 og 29. Hva gjelder klagerett for Fortidsminneforeningen viser vi til vår vurdering i vedtak av 05.12.2023.
Saken anses forsvarlig opplyst, jf. fvl. § 17 første ledd og vi finner derfor å kunne avgjøre den på grunnlag av de opplysningene som foreligger. Vi finner det ikke nødvendig å foreta befaring, da de faktiske forholdene er forsvarlig belyst gjennom kart, bilder, illustrasjoner og luftfoto.
Vi bemerker innledningsvis at Statsforvalterens myndighet til å gjøre endringer i en reguleringsplan som er påklaget er begrenset. Vi kan ikke selv endre planen, men kan dersom vi finner grunn til det, forsøke å få kommunen til selv å velge en annen løsning. Dersom dette ikke fører frem skal saken, sammen med Statsforvalterens uttalelse, sendes Kommunal- og distriktsdepartementet for avgjørelse. For vår vurdering av en slik sak vil sentrale momenter være bl.a. graden av flertall i bystyret samt de statlige og regionale fagetatenes holdning til planen. Det er videre sentralt at reguleringsvedtak er en type skjønnsmessig vedtak hvor det skal legges stor vekt på hensyn til det kommunale selvstyret, jf. fvl. § 34 annet ledd.
Foreligger det saksbehandlingsfeil, kan planvedtaket under visse forutsetninger oppheves som ugyldig, jf. fvl. § 41.
Vi vurderer de enkelte klagene hver for seg i det følgende:
Klagen fra Naturvernforbundet:
Naturvernforbundet uttrykker bekymring for etablering av bryggeanlegg med 80 båtplasser innenfor planområdet. Det vises spesielt til hekkende fugler på Kjeholmen og at konsekvenser for disse og bunnforholdene ikke er kartlagt. Naturvernforbundet er videre bekymret for at sivskog ikke bevares ved den planlagte badeplassen. Dette er et viktig leveområde for en rekke fuglearter. Det nevnes også at bever har sitt leveområde fra innenfor areal mellom Tangen til Nidelv Camping og at overlevelsesmuligheten for beverstammen reduseres i takt med nedbyggingen av området.
Kommunen v/ kommunedirektøren har kommentert klagen slik i saksfremlegget til kommunestyrets behandling av klagen 22.06.2023:
I vedtatt reguleringsplan er formålsgrensa for småbåtanlegget lagt 60 meter fra Kjeholmen, da den ble flyttet 20 meter lengre vekk fra Kjeholmen etter første høring. I tillegg er det satt en byggegrense for plassering av bryggene 26 meter fra formålsgrensa, noe som gir rom for at manøvrering av båtene til og fra anlegget skjer innenfor formålet småbåtanlegg. Hva slags fugl som hekker på Kjeholmen, og i hvilket omfang, er som Naturvernforbundet påpeker ikke undersøkt. Kommunedirektøren mener likevel at det er tatt tilstrekkelig hensyn til hekking ved at anlegget er plassert slik at ferdsel vil skje i god avstand fra øya. Hvis en sammenligner med de mest sårbare holmene for sjøfugl, sjøfuglreservatene, er det her en restriksjon på ferdsel nærmere 50 meter fra land i hekkeperioden. I første høring hadde Statsforvalter en tilsvarende merknad til bryggeanlegget som Naturvernforbundet. Etter at anlegget ble flyttet 20 meter og rapporten om naturmangfold ble oppdatert med omtalte av Kjeholmen, mente Statsforvalter i andre høring at endringen var et positivt og viktig grep. Begge områdene med sivbelter/sivskog er markert med hensynssone naturmiljø i plankartet. Området ved badeplassen ble lagt til ved andregangs høring. Bever har tilholdssted i vassdraget, men arten er ikke truet i Norge og reguleringsplanen innebærer ikke nedbygging av jomfruelig mark i strandsonen. Kommunedirektøren kan derfor ikke se at reguleringsplanen har konsekvens for beverstammen.
Som kommunens redegjørelse viser, er de fleste problemstillinger Naturvernforbundet tar opp i klagen, direkte eller indirekte vurdert i planprosessen. Hensynet til hekkende fugler synes tilstrekkelig ivaretatt ved at planen fastsetter en avstand på 60 meter mellom de aktuelle holmene og formålssone for småbåtanlegg og i tillegg er det ytterligere 22 meter til selve bryggene. Vi registrerer i denne forbindelse også at ingen av sektormyndighetene har hatt innvendinger på dette grunnlaget.
Hensynet til sivskogen skulle være tilstrekkelig ivaretatt gjennom markering med hensynsone bevaring av naturmiljø. Dette gjelder også området ved badeplassen. Det vil derfor ikke være tillatt med inngrep som forringer naturverdiene her.
Når det gjelder beverforekomsten i området, vil utbyggingen i det vesentlige omfatte arealer som er bebygd eller opparbeidet fra før. Påvirkningen vil derfor være indirekte ved at utbyggingen fører til økt aktivitet i og langs vannet. Beveren er, som kommunen påpeker, ikke truet verken nasjonalt eller regionalt. Det er heller ikke fremsatt innvendinger fra noen sektormyndighet når det gjelder ivaretakelsen av beverstammen. Det er derfor vanskelig å komme til at utbyggingen har så uheldige konsekvenser for dyreliv at vi kan be kommunen vurdere en reduksjon av omfanget.
Vi vurderer det etter dette slik at det ikke foreligger saksbehandlingsfeil ved den del av saken Naturvernforbundet tar opp. Etter vårt syn er vurderingene som er gjort forsvarlige og innenfor det handlingsrom kommunen har i kraft av fritt skjønn og kommunalt selvstyre. Klagen tas derfor ikke til følge.
Klagen fra Fortidsminneforeningen:
Fortidsminneforeningen legger til grunn at planområdet ligger omkranset av fem viktige områder med kulturmiljøverdier, belagt med hensynsone bevaring. Fortidsminneforeningen mener at det vedtatte forslaget i for liten grad tar hensyn til dette.
Klagen fra Fortidsminneforeningen er omfattende, men foreningen oppsummerer den selv bl.a. slik:
Tiltakshavers forslag til «moderne fortolkning av Sørlandsidyllen» med leilighetsbygg langs kystlinja er etter vår mening totalt feilslått og er ikke tilpasset de historisk viktige kulturmiljøene rundt. En rekke nasjonale og kommunale føringer har som intensjon at fortetting skal skje med kvalitet i omgivelsene og med vekt på blant annet arkitektur og kulturmiljø, i småbyers skala, der medvirkning fra enkeltmennesker og lokalsamfunn ligger sentralt.
Tar en bort dagens industriområde er området et ganske enhetlig kulturmiljø med blant annet sine fem hensynssoner for bevaring i området rundt. Kontrasterende utforming og uttrykk som kunne vært «hvorsomhelst», slik som de vedtatte skisser/planbestemmelser, vil derfor etter vår vurdering bidra til å svekke områdets viktige kulturmiljøverdier.
Arendal ble nylig omtalt som et av 13 steder i verden en må besøke i 2023 og i sin korte anmeldelse nevnes bygningsarven spesifikt gjennom setningen «[…] in the quiet Norwegian town of Arendal, a clapboard paradise on the coast […]». Når vi leser dette, vet vi alle hva en tenker på, nemlig Sørlandsidyllen. Bygningsarven i Arendal og langs Sørlandskysten er etter vår mening undervurdert, noe en slik fantastisk kåring signaliserer. Skal en forbli på en slik liste mener vi at en må tenke kvalitet, helhetlig og langsiktig for hele regionen.
Derfor er det viktig, også utenfor Arendal sentrum, langs populære ferdselsårer til sjøs som her, at man bringer elementer av vår lokale og regionale bygningsarv inn i nye prosjekter slik at oss selv eller besøkende kjenner seg igjen i denne særegne bygningsarven vi er så heldige å forvalte. Steder som Tangen og Sørlandskysten generelt trenger ikke det noen ville kalle signalbygg, byen og kysten er i seg selv en signalby/kyst, med sin helt særegne bygningsarv. Selv med høy utnyttingsgrad, kan man få til en bebyggelse som oppleves som en del av den lokale og regionale bygningsarven.
Fortidsminneforeningen har følgende forslag til endringer i planen:
• Alle bygg må ha mindre variasjoner i fasadebredder, vindussammensetting, og lignende, og bygningene skal ikke være koblet sammen.
• Alle bygg synlig fra sjø/allé må ha saltak/pulttak/valmtak med en takvinkel på mellom 30-40 grader, med røde eller sorte teglstein, eller metallfargede bølgeblikkplater.
• Alle bygg synlig fra sjø/allé må ha fasader i tre, malt i farger med lokal/regional kulturhistorisk forankring.
• Siktlinjer fra sjøen til historiske områder med blant annet den verneverdige alléen sikres.
Fortidsminneforeningen har i tillegg i høringsrunden fremhevet at antallet enheter og høyder må nedskaleres.
Vi oppfatter kjernen i klagen slik at Fortidsminneforeningen mener at planområdet må sees som en del av et større kulturmiljø med tradisjonelle bygningsmiljøer («sørlandsidyll») og at de nye byggene planen legge opp til ikke er stedstilpasset i form, uttrykk og volum. Foreningen bruker uttrykket «hvorsomhelstbygg» om det planen legger opp til.
Kommunen har på sin side i liten grad drøftet de synspunkter Fortidsminneforeningen har fremsatt. Kommunedirektøren foreslo flere «grep» som hadde til hensikt å gi prosjektet en bedre stedstilpasning i forbindelse med behandling av spørsmålet om å legge saken ut på offentlig ettersyn, bl.a. ved å senke høyden på flere av de høyeste byggene. Ved behandling av saken i kommuneplanutvalget var imidlertid flertallet klare på at man ikke ønsket endringer. Noen egentlig begrunnelse for dette ble, så langt vi kan se, ikke gitt. Det kan derfor hevdes, som Fortidsminneforeningen gjør, at det er uheldig at kommuneplanutvalgets standpunkt får prege den etterfølgende behandlingen av saken fra kommunens side, ved at det stadig henvises til dette møtet når forslag til endringer kommer opp.
I tilknytning til dette, er det også naturlig å nevne at også Statsforvalteren, som sektormyndighet, anbefalte kommunen å senke høyden på flere av byggene, for å oppnå bedre stedstilpasning. Det var derfor ikke bare Fortidsminneforeningen som hadde innvendinger mot høyde og utforming av bebyggelsen innenfor planområdet.
Planutvalgets og senere bystyrets standpunkt, må imidlertid sees i lys av at man uttrykkelig gir sin tilslutning til det forslaget som er lagt fram, herunder også de avveininger som kommer til uttrykk i de utredninger forslagsstiller har fått utarbeidet. Av delrapporten om kulturmiljø fra Asplan Viak, hvor første utgave ble oversendt kommunen 21.06.2021 (altså før utlegging til offentlig ettersyn), er det bl.a. gjort følgende oppsummering av forslagets ivaretakelse av hensynet til stedstilpasning og forholdet til omkringliggende kulturmiljøer:
Tangen danner en viktig vegg i landskapsrommet omkring Hølen. Dagens industribygg er med sin farge og langstrakte form, et markant landemerke mot nord-øst. Ny bebyggelse vil bli høyere, men samtidig mer oppløst i enkelte bygg. Bebyggelsen tilpasses landskapet ved at den trappes ned utover Tangen. Alléen vil fortsatt være godt synlig som en bakvegg for bebyggelsen. Oppdeling i flere selvstendige bygg med varierende høyder og åpninger gjennom bebyggelsen, vil eksponere alléen i varierende grad når man seiler forbi. Disse åpningene danner siktlinjer mellom alléen og Hølen, og sikres ved byggegrenser på plankartet. Valg av farge og fasadematerialer på bebyggelsen vil være viktig for hvor godt den glir inn i landskapet eller ikke.
Vi legger til grunn at det er disse vurderingene planutvalget og bystyret har sluttet seg til. Videre er det naturlig å oppfatte det slik at vedtakene er influert av at man mener at forslaget innebærer at det skapes et attraktivt bomiljø og god tilrettelegging for allmennheten gjennom etablering av friarealer osv, jf. innledningen til saksframlegget fra kommunedirektøren. Under noe tvil er vi derfor kommet til at kravet til begrunnelse, er oppfylt. I fremtidige saker kan kommunen med fordel få klarere frem hva som er begrunnelsen for skjønnsmessige standpunkter i reguleringssaker. Vi viser til at selv om vurderingene er underlagt fritt skjønn, vil det likevel være et krav at skjønnet utøves på en forsvarlig måte og ikke er påvirket av utenforliggende hensyn. En utførlig begrunnelse er i denne sammenheng sentralt for etterprøvingen av kommunens vurderinger.
I dette tilfellet, er begrunnelsen som kommer til uttrykk i delrapporten saklig i den forstand at det der pekes på relevante hensyn. Saken er også godt opplyst gjennom illustrasjoner mv. og det er liten grunn til å anta at flertallet i kommunestyret ikke har hatt et klart bilde av reguleringsplanens konsekvenser.
Utbyggingen vil påvirke oppfattelsen av området som helhet, herunder områder med kulturminneverdier. Vi viser til at planområdet ligger eksponert til på en lav landtunge ut i vannet. Utbyggingen påvirker imidlertid ikke kulturminner direkte, i den forstand at man ikke fysisk endrer på kulturminner eller bygger nye bygg kloss opptil (vi kommer tilbake til verdier i selve planområdet nedenfor). Utbyggingen kan videre ikke sies å tilsidesette regionale eller nasjonale interesser, noe som også understøttes av at fylkeskommunen som regional kulturvernmyndighet ikke har innvendinger til det endelige planforslaget. Vi viser til at området ligger tilbaketrukket i forhold til den ytre strandsonen i kommunen og de verdier som knytter seg til innseilingen til byen og Arendal sentrum. At bystyreflertallet velger å akseptere et stort utbyggingsvolum, høye bygg og lite «sørlandspreg», er derfor i utgangspunktet innenfor det handlingsrommet bystyret har når det gjelder avveining av forhold av lokal betydning, selv om dette innebærer brudd med eldre lokal byggeskikk og svakere stedstilpasning. I slike saker vil terskelen for å underkjenne bystyreflertallets standpunkt være høy fordi det etter loven skal legges stor vekt på det kommunale selvstyret ved prøvingen av det frie skjønnet. Planvedtaket er videre fattet med klart flertall (33-4), noe som gjør at hensynet til det kommunale selvstyret gjør seg ekstra tungt gjeldende i saken. Det vil derfor ikke være tilstrekkelig til å ta klagen til følge at Statsforvalteren som klageinstans mener at stedstilpasning både kunne og burde ha vært tillagt større vekt enn det planforslaget legger opp til.
Hva gjelder kulturminner internt i planområdet, oppfatter vi det slik at det er alléen med alm, lind og bøketrær (planet ca. 1807) som det er særlig viktig å ivareta. Alléen er et viktig kulturminne av nasjonal betydning. Her er det gjort endringer underveis i planarbeidet, ved at bebyggelsen er flyttet lengre unna alléen. Både fylkeskommunen og Statsforvalteren frafalt varslet innsigelse som følge av dette grepet. Vi legger etter dette til grunn at bevaringsverdier innenfor planområdet er ivaretatt i planforslaget.
Vi er etter dette kommet til at heller ikke klagen fra Fortidsminneforeningen kan tas til følge.
Statsforvalterens vedtak
Kommunestyrets vedtak av 30.03.2023 om detaljreguleringsplan for Tangen Allé 36-39 opprettholdes. Klagene tas ikke til følge.
Statsforvalterens vedtak i klagesaken kan ikke påklages til overordnet forvaltningsorgan, jfr. fvl. § 28 tredje ledd.
Klageren/klagerne er underrettet om vedtaket ved kopi av dette brevet.
