Klage på avvisning av klagerett for reguleringsplan for Tangen allé 36-39.

11. juni 2023 sendte vi inn følgende klage på at Arendal kommune har avvist vår klagerett innenfor kulturmiljøet ved Tangen Allé:

Det vises til deres brev av 24. mai 2023 hvor dere jf. Forvaltningsloven §28 avviser vår klage av 3. mai angående vedtatt reguleringsplan for Tangen allé i Arendal kommune, saksnummer 20/1679, og vedtatt i Arendal Bystyre 30. mars 2023 med saksnummer 23/41. Det vises videre til overordnet planverk i Arendal kommune som ikke synes å være hensyntatt slik at interessekonflikter nå tvinges frem.

Fortidsminneforeningen har som formål å arbeide for bevaring av vårt lands verneverdige kulturminner og kulturmiljøer, samt å skape allmenn forståelse for verdien av disse. Vi skal være den ledende frivillige organisasjonen i det norske kulturminnevernet. Våre hovedoppgaver er blant annet å arbeide for god stedsutvikling, styrke tradisjonshåndverket og bygningsvernet, engasjere oss i lokale vernesaker og påvirke kulturminnepolitikken i Norge.

Vedtatt reguleringsplan for Tangen allé 36-39 i Arendal kommune åpner for å transformere dagens industriområde til boligområde og rekreasjonsområde for allmennheten. Dagens industribygg skal rives, og nye leilighetsbygg for 180-250 boenheter med tilhørende grå og blågrønn infrastruktur ønskes etablert i området. Området er i seg selv et kulturmiljø, men også omkranset av en rekke viktig kultumiljøverdier underlagt som hensynssoner bevaring (H_570), med gode intensjoner og rammer. Både vi og flere andre har i planprosessen poengtert viktigheten av at ny bebyggelse utformes med tanke på å ikke svekke disse kulturmiljøhensynene.

Vår konklusjon: Planområdet og området rundt er et helhetlig kulturmiljø, og vedtatt utforming er en direkte trussel mot dette kulturmiljøet. Fortidsminneforeningen har hatt rettslig klagerett siden 1977 og det er svært overraskende at Arendal kommune velger å betvile den frivillige organisasjonens interessefelt ved å avvises vår klagerett. Kommunens vedtak om å avvise vår klagerett, påklages til Statsforvalteren. 

VURDERINGER:

Arendal kommune viser i sine jurdiske vurderinger til at man etter forvaltningsloven §28 vurderer det slik at Fortidsminneforeningen ikke har interesser for planområdet som ny reguleringsplan gjelder for. Dette mener vi er en særdeles streng vurdering, da vi i klagen snakker om kulturmiljøene i området, altså kulturmiljøverdiene både i og utenfor planområdet.

Vi i lokallag Aust-Agder er en underavdeling av Fortidsminneforeningens Agder avdeling og Fortidsminneforeningen sentralt. Opplysningene som Arendal kommune kommer med angående hovedadministrasjonens vedtekter er riktig, men definisjonen av kulturminner skal tolkes vidt og i dag har man i kulturminneforvaltningen innlemmet ordet «kulturmiljø» for å tydeliggjøre ansvarsområder. Man snakker ikke lengre om kulturminner alene, man snakker om kulturminner og kulturmiljø. Dette har Fortidsminneforeningen lokalt og regionalt også vedtektsfestet, og nasjonalt jobbes det med saken.

Hva er et kulturmiljø?

Det var «Meld. St. 16 (2019-202) Nye mål i kulturmiljøpolitikken - Engasjement og mangfold» som innførte begrepet «kulturmiljø» som en samlebetegnelse for begrepene «kulturminner, kulturmiljøer og landskap». Definisjonen av et kulturmiljø er i følge Riksantikvaren følgende:

Område av kulturhistorisk verdi der kulturminner inngår som del av en større helhet eller sammenheng. Kulturmiljø kan omfatte både bygde og naturgitte elementer. 

Definisjonen av «kulturminne» er i følge Riksantikvaren følgende:

Kulturminner er alle spor etter menneskers liv og virke i vårt fysiske miljø. Begrepet omfatter også steder det knytter seg historiske hendelser, tro eller tradisjon til. Også naturelementer med kulturhistorisk verdi er kulturminner, eller kan inngå som del av et kulturminne. Kulturminner kan for eksempel være bygninger, gjenstander, hager, gravhauger, båter eller veifar. Det skilles mellom løse og faste kulturminner. 

Definisjonen av «landskap» er i følge Riksantikvaren følgende:

Slik det framgår av Europas landskapskonvensjon, er landskap et område, slik folk oppfatter det, hvis særpreg er et resultat er et resultat av påvirkningen fra og samspillet mellom naturlige og/eller menneskelige faktorer. Landskap favner både natur og kultur, det naturgitte og det menneskeskapte. Betegnelsen omfatter alle typer landskap, som for eksempel jordbruks-, industri-, kyst-, by-, og fjellandskap. 

Definisjonen av «kulturlandskap» er i følge Riksantikvaren følgende:

Alt landskap som er påvirket av mennesker. Betegnelsen brukes når det fokuseres på den menneskelige påvirkningen av landskapet, og særlig ofte om jordbrukslandskap. 

Definisjonen av «miljø» er i følge Riksantikvaren følgende:

Omgivelsene mennesker lever i og preges av. Begrepet brukes om mange slags ytre omgivelser, både menneskeskapte, som bygningsmiljø og hager, og naturgitte. 

Fortidsminneforeningens formål:

Opplysningene som Arendal kommune kommer med angående vår hovedadministrasjon sine vedtekter er riktig, men Arendal kommune velger av ukjente årsaker en svært snever tolkning. 

Definisjonen innen kulturminnevernet har blitt tydeligere de siste årene, noe som har kommet ovenfra fra nasjonalt hold og blitt implementert utover i kulturminnevernet på nasjonalt og regionalt nivå. Man snakker altså ikke lengre om kulturminner alene, man snakker om kulturmiljø.

Dette har vi i Aust-Agder lokallag og Agder avdeling tatt følgene av og vedtektene er lovlig endret på ordinært årsmøte. I våre vedtekter står det blant annet følgende: 

Aust-Agder lokallag er en underavdeling av Fortidsminneforeningens Agder avdeling. Lokallagets virkeområde er tidligere Aust-Agder fylke. Lagets formål er å arbeide for bevaring av verneverdige kulturminner og kulturmiljøer, og skape en allmenn forståelse for kulturminnevern i sitt virkeområde

Fortidsminneforeningen fikk etter en interessekonflikt i 1977 en lovmessig klagerett, etter at Justisdepartementet  i JDLOV-1977-1384 uttalte seg om foreningen sinn klagerett. Her står det blant annet: 

Man må ved vurderingen blant annet legge vekt på at «kulturminne» er et begrep i utviklingen og at det i dag neppe vil være riktig å stille absolutt krav til f.eks. en bygnings alder for at denne skal kunne karakteriseres som et kulturminne. Det vises i denne sammenheng til at kravet om en bestemt alder (100 år) som vilkår for fredning av bygninger etter lov 3. desember 1920 nr. 2 om bygningsfredning er falt bort ved lovendring 13. juni 1975. Videre nevnes at det etter Miljøverndepartementets utkast til ny kulturminnelov vil bli adgang til å frede arkitektonisk eller kulturhistorisk verdifulle bygninger som kulturminner selv om disse er yngre enn hundre år. Endelig vil man peke på at det kan være grunn til å gi begrepet «rettslig klageinteresse» en forholdsvis vid avgrensning i saker etter bygningsloven, jf. Bygningslovkomitéens innstilling (1960) s. 73-74. 

I boken «Kulturminnevern, bind II, 2001» av Jørn Holme står det i del 7 blant annet følgende:

Den mest prinsipielle uttalelse om organisasjoners søksmålsadgang finnes i Alta-kjennelsen fra Høyesterett, Rt 1980 s 569. Førstvoterende dommer uttalte her at «en interesseorganisasjon kan etter omstendighetene ha den nødvendige rettslige interesse selv om utfallet av saken ikke har direkte betydning for organisasjonens eller medlemmers rettigheter». 

Om en organisasjon skal ha rettslig interesse i en sak som ikke gjelder organisasjonens rettsstilling, må avgjøres etter en helhetsvurdering. Sentralt står her organisasjonens egenskaper. Det er et minstekrav at saken faller inn under organisasjonens formål. Som eksempel på landsomfattende organisasjon som må anses å ha rettslig klageinteresse i saker som vedrører kulturminnevernet, nevnes i første rekke Fortidsminneforeningen. Klageretten er imidlertid ikke begrenset til de kulturminner som er vernet av loven. 

I Fortidsminneforeningens «Arbeidsprogram 2022-2023» er et av punktene:

Fortettingsproblematikken blir problematisert med tanke på kulturminnevern. 

Foreningen skal bidra til å sette kulturminnevern på den politiske dagsorden, og belyse dets betydning for enkeltmennesker og for stedsutvikling, bærekraft og verdiskaping. 

Delta aktivt i høringer og prosesser som berører målene.

Fortidsminneforeningen er en medlemsorganisasjon under Norges Kulturvernforbund som er en paraplyorganisasjon for det frivillige kulturvernet med over 260 000 medlemmer. Fortidsminneforeningen hadde nasjonalt ved årsslutt 7901 medlemmer, en økning fra året før. Lokalt har man hatt en sterk økning av medlemsmassen de senere år.  H.M. Dronning Sonja er foreningens høye beskytter.

Planområdet er et kulturmiljø:
Arendal kommune synes å være uenige i at planområdet er et kulturmiljø eller del av et større helhetlig kulturmiljø. Denne svært strenge tolkningen overrasker oss og vi er selvfølgelig helt uenige i vurderingene som kommunen her har tatt. 

Vi har stor forståelse for behovet og ønsket man har i forhold større tilgang på boliger i forbindelse med næringsutviklingen, slik som Morrow fabrikken. Men næringsinteresser trumfer etter loven ikke kulturmiljøinteressene.

Tangen området har som Arendal kommune selv skriver i sitt avvisningsvedtak «en rik historie knyttet til seg». Denne saken handler ikke om å bevare dagens industribygg eller om utnyttingsgrad, men om kulturmiljøene i og utenfor planområdet av stor verdi, noe som må få følger for hvordan man tilpasser ny bebyggelse.

Som nevnt finnes der flere hensynssoner for bevaring rundt planområdet, som lokaldemokratiet over mange år har bestemt skal sikres spesiell beskyttelse. Innenfor planområdet finnes der også kulturminner og et miljø som er bevaringsverdige, og også dette må sees i sammenheng med det som skal bygges.

I vedtaket datert 30. mars 2023 oppsummerer Kommunedirektøren våre høringsforslag på følgende måte:

Kommunedirektøren følger innspillet, og er faglig enig i at prosjektet burde vært bedre tilpasset sine omgivelser. Utnyttelsen av området er tatt opp i politisk diskusjon ved førstegangsbehandlingen. Kommuneplanutvalget var ikke enige med kommunedirektøren, og ut fra denne diskusjonen vil det ikke anbefales noen endringer i planforslaget nå. 

Også andre, slik som de som bor i nabolaget (Tangen velforening, His Nye vel, med flere) har uttalt seg og vært bekymret for tilpasning, noe Kommunedirektøren besvarte på samme måte som for vårt høringssvar.

Statsforvalteren har gjentatte ganger uttalt at utnyttelsen bør reduseres, gjennom å redusere høyden på de høyeste byggene i tråd med administrasjonens anbefalinger, både for å dempe landskapsvirkning/fjernvirkning av utbyggingsområdet. Utnyttelse er ikke vårt hovedfokus, men det viser at også fagmyndighetene har vært kritisk til utformingen.

Selv om Agder fylkeskommune ikke spesifikt har vært tydelige nok rundt utforming og tilpasning i kulturmiljøet og rundt de andre viktige kulturmiljøene, så har de uttalt at de ber kommunen vurdere behov for tydeligere bestemmelser rundt antall boenheter og blokkbebyggelse. Dette har ikke kommunen hensyntatt. Uttalelsen fra fylkeskommunen er utydelig, men vi tolker det dit hen at det stilles spørsmål rundt utforming i forhold til om blokkbebyggelse skal godkjennes eller ikke. Om kommunen mener fylkeskommunen ikke spesifikt har uttalt seg  kritisk nok til utformingen, så kan en snu på det og bekrefte at fylkeskommunen heller ikke har uttalt seg positiv til utformingen av den nye bygningsmassen. Å bruke dette som et argument når det i tillegg går i mot egen vurdering fra Kommunedirektøren og en rekke høringsinstanser, synes merkelig. 

Annet:
I e-post av 2. mai 2023 til oss har Riksantikvaren utdypet er par forhold rundt deres faglige råd og strategi rundt by- og stedsutvikling. Her sa de blant annet følgende rundt viktigheten av å tenke helhetlig:

Utover å sette i stand eksisterende bebyggelse til ny bruk, er det også viktig å se til det som allerede eksisterer når en setter premisser for ny bebyggelse i et område/kulturmiljø. Ny bebyggelse bør tilpasses eksisterende kulturmiljø, både når det gjelder bebyggelsesmønster, volum, strukturer, byggeskikk, materialer og fargebruk. Om en bygger opp under det helhetlige miljøet, styrker en også hele kulturmiljøet og gjør det robust til å stå over tid. Når en ikke tilpasser ny bebyggelse, bidrar en til å fragmentere hele kulturmiljøet, og det blir mer sårbart.

Kulturminnelovens §1 hvor det blant annet står:

Det er et nasjonalt ansvar å ivareta disse ressurser som vitenskapelig kildemateriale og som varig grunnlag for nålevende og fremtidige generasjoners opplevelse, selvforståelse, trivsel og virksomhet. 

Når det etter annen lov treffes vedtak som påvirker kulturminneressursene, skal det legges vekt på denne lovs formål.

Det vises forøvrig til vår klage av 3. mai 2023.

FORSLAG TIL KONFLINKTLØSNING:

Selv om status i saken gir få muligheter til konfliktløsning, er vi opptatt av å kunne løse saker slik at de ikke unødvendig tar opp ressurser fra forvaltningen på ulike nivå. Vi har tidligere jf. Rammeverk på ulike nivå kommet med forslag som vi mener ville bidratt til ny bygningsmasse som var stedstilpasset og ikke ville fremstå som «hvorsomhelst» bygg, og med det bidra til å svekke kulturmiljøet i planområdet og kulturmiljøene rundt. Vi har tidligere påpekt følgende, uten å bli hørt:

• Alle bygg må ha mindre variasjoner i fasadebredder, vindussammensetting, og lignende, og bygningene skal ikke være koblet sammen.

• Alle bygg synlig fra sjø/allé må ha saltak/pulttak/valmtak med en takvinkel på mellom 30-40 grader, med røde eller sorte teglstein, eller metallfargede bølgeblikkplater.

• Alle bygg synlig fra sjø/allé må ha fasader i tre, malt i farger med lokal/regional kulturhistorisk forankring.

• Siktlinjer fra sjøen til historiske områder med blant annet den verneverdige alléen sikres.

Ønsker partene å se på dette, ønsker vi gjerne kontakt slik at ulike nivås rammeverk og intensjoner følges opp og forvaltningens ressurser ikke utnyttes unødvendig.  Hvis dette ikke er ønskelig må vi be om at Statsforvalteren avklarer saken. 

SAMMENDRAG & KONKLUSJON:

At Arendal kommune avviser vår klagerett synes å ha bakgrunn i noe annet enn sak, hva det er vet vi ikke, men det er ganske oppsiktsvekkende at en slik klagerett avvises for et kulturmiljø som planområdet er en del av. 

Fortidsminneforeningen har siden 1977 hatt en rettslig klagerett og vi har vedtektsfestet at organisasjonens formålsområde er «kulturminner og kulturmiljøer», samt det som skal til for at disse kan ivaretas. Saker som angår stedsutvikling i og rundt viktige kulturmiljøer er også innenfor våre arbeidsområder. Da foreningens klagerett ble vurdert i 1977 ble det lagt vekt på den omfattende tolkningen av kulturminner. Vår klageinteresse begrenser seg ikke til kun de kulturmiljøer som er vernet av loven, og det er derfor ikke av betydning om det kun er de omkringliggende områdene som er vernet. At kommunen ønsker å betvile klageretten er svært overraskende og beklagelig. 

Kommunedirektøren har vært enige i våre og flere andre sine vurderinger rundt at det burde settes større krav til tilpasning til kulturmiljøet. Statsforvalteren har uttalt seg negativt i forhold til utnyttelse, og fylkeskommunen har uttalt at en må vurdere behov for tydeligere bestemmelser rundt antall boenheter og blokkbebyggelse. Ingen av disse forholdene er fulgt opp, annet enn at man har tatt inn en bestemmelse rundt leilighetsstørrelser som kun har med innvendig utforming å gjøre. 

Vi gjentar fra tidligere at det er leit at denne saken nå er i en interessekonflikt. Fra vår side går ikke denne saken på utnyttelse eller å bevare dagens industribygg. Hvorfor tiltakshaver og kommune nå har satt seg selv i en posisjon som skaper interessekonflikter ved å ikke ville ta hensyn til våre og flere andre sine konstruktive punkter rundt god tilpasning til kulturmiljøet i planområdet og kulturmiljøene rundt, er vanskelig å forstå. Om vedtaket får stå seg må det være lov til å betvile om man har hatt en reell medvirkningsprosess.

Etter loven skal fordelene med tiltak være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Slik vi ser det er ulempene for kulturmiljøet i og rundt planområdet betydelig større enn fordelene, og kommunen har her vesentlig tilsidesatt hensynet til kulturmiljøet som her burde vært gitt ekstra hensyn. 

Fortidsminneforeningen har derfor ikke annet valg enn å påklage saken og ber vi om at Statsforvalteren i Agder tar saken til behandling, og gir interesseorganisasjonen for kulturminner og kulturmiljøer, Fortidsminneforeningen, klagerett i saken rundt Tangen Allé 36-39.

Frem til saken er endelig avgjort ber vi om at omsøkt tiltak gis oppsettende virkning jf. forvaltningsloven §42.

Beste hilsen,

Fortidsminneforeningen, Agder avdeling Fortidsminneforeningen, Aust-Agder lokallag
Styret v/Karl Ragnar Gjertsen Styret v/Torgrim Landsverk
Styreleder Styreleder

Kopi:

• Riksantikvaren.

• Agder fylkeskommune, kulturminnevernseksjonen.

• Fortidsminneforeningen